Grenelle de l’environnement : Usine à gaz ? Financement ? Rôle des collectivités ? Cinquante articles pour la loi Grenelle 1 et encore bien des questions restant à élucider.
Beaucoup d’incertitudes demeurent quant au financement des mesures qui vont s’imposer aux collectivités, au moment même où leurs compétences sont redéfinies.
En ce début 2009, le Grenelle Environnement est au milieu du gué. Même si les députés ont adopté le 21 octobre, par 526 voix contre 4, le premier volet du projet de loi Grenelle Environnement, il reste en effet à entériner le « Grenelle 2 », qui doit « mettre en musique et codifier l’application des principes et objectifs fixés »(1). En théorie, ce nouveau paquet législatif devrait être définitivement validé au printemps 2009.
Compte tenu des enjeux et de la volonté de chiffrer des objectifs, cela pourrait durer encore plus. La simple énumération des thèmes abordés donne une idée de l’ampleur de la tâche : biodiversité et ressources naturelles, changement climatique, environnement et santé, production et consommation, gouvernance et éducation, compétitivité et emploi, OGM, déchets… Selon Elisabeth Collange-Potron, de la direction régionale de l’Environnement (DIREN Auvergne), « les collectivités territoriales auront à jouer un rôle-clé sur certaines thématiques – notamment les transports et le bâtiment – et sur d’autres, elles ne pourront que subir l’impact des mesures prises par le Grenelle ».
Concernant les transports, la volonté de construire de nouvelles lignes ferroviaires – entre autres pour le fret – et la suppression définitive des motrices diesel sur les lignes électrifiées auront des conséquences, même si l’Etat affirme son soutien dans l’article 14 de la loi Grenelle 1, qui modifie la loi de 1982 sur les transports intérieurs : « Un schéma national des infrastructures de transport fixe les orientations de l’Etat en matière d’entretien, de réduction des impacts environnementaux, de modernisation et de développement des réseaux de sa compétence, ainsi qu’en matière d’aides apportées aux collectivités locales pour le développement de leurs propres réseaux. » Quant à la priorité donnée aux « transports doux » sur les zones urbaines et péri-urbaines, elle a déjà incité des collectivités à lancer des plans de covoiturage (Vichy, Clermont-Ferrand). Mais l’objectif national de création de 1 500 km de voies réservées aux bus et aux vélos a pour le moment disparu de la loi, même s’il reste parmi ses principes de manière non chiffrée.
La chasse au gaspi
Les collectivités auront aussi à jouer un rôle « complémentaire à celui de l’Etat » pour le développement des sources d’énergie renouvelables, dont la part doit atteindre 23 % des dépenses énergétiques d’ici à 2020. Des « schémas régionaux du climat, de l’air et de l’énergie » doivent permettre d’y parvenir, comme l’indique l’article 8 de la loi Grenelle 1 : « Le rôle des collectivités publiques dans la conception et la mise en oeuvre de programmes d’aménagement durables doit être renforcé. A cet effet, il sera demandé aux conseils régionaux, aux conseils généraux et aux communes de plus de 50 000 habitants d’établir, en cohérence avec les documents d’urbanisme, des plans climat énergie territoriaux avant 2012. »
Ces « plans climat » ont un effet direct sur les collectivités via la lutte contre les gaz à effet de serre (GES), que les collectivités doivent réduire de 40 % avant 2016 en engageant des plans de rénovation des bâtiments publics et des logements sociaux. C’est le sens de l’article 5 de la loi : « Dans le respect de leur autonomie, les collectivités territoriales seront invitées à engager un programme de rénovation énergétique de leurs bâtiments dans les mêmes conditions et au même rythme que celui de l’Etat. » De nouvelles normes de construction ont aussi été édictées, fixant leur consommation énergétique à moins de 50 KWh par mètre carré et par an, toujours d’ici 2012. D’autre part, l’article 41 fixe des orientations générales en matière de gouvernance : « Les rôles complémentaires, stratégiques et opérationnels, des régions, des départements, des communes et de leurs groupements sont reconnus, en matière notamment d’Agenda 21 locaux, de plans climat énergie territoriaux, de bilans des émissions de GES. La cohérence de leurs actions doit être favorisée par la concertation au sein d’une instance consultative réunissant les associations d’élus des différents niveaux de collectivités territoriales. (…) Les bilans en émissions de GES et les plans climat énergie territoriaux, en cohérence avec les Agendas 21 locaux, seront généralisés en commençant en 2008. Les Agendas 21 locaux seront utilisés comme outils de contractualisation entre l’Etat, les régions, les départements, les communes et leurs groupements. L’évaluation environnementale a priori et a posteriori des documents d’urbanisme et des expérimentations en matière de développement durable, et l’articulation des politiques de transport et d’urbanisme seront progressivement systématisées. »
Retour à la nature
Dans les secteurs à dominante rurale, au-delà des transports et de la maîtrise de l’énergie, ce sont les mesures visant à préserver les milieux naturels qui auront de fortes implications : actions sur les zones humides, acquisitions d’espaces naturels sensibles, création de corridors écologiques, maintien de la qualité des eaux par la protection des sites de captage avant 2015… Pour cela, une « trame verte et bleue » doit être mise en place, comme le stipule l’article 21 du Grenelle 1 : « L’élaboration de la trame verte et bleue associera l’Etat, les collectivités territoriales et les parties prenantes concernées sur une base contractuelle. La trame verte est constituée, sur la base de données scientifiques, de grands ensembles naturels et d’éléments de connexion les reliant ou servant d’espaces tampons. Elle sera élaborée d’ici à 2012 et pilotée dans chaque région en association avec les collectivités territoriales et en concertation avec les acteurs de terrain, et notamment des agriculteurs, des forestiers et des usagers de la nature, dans un cadre cohérent garanti par l’Etat. »
L’agriculture, qui émet 44 % des GES en Auvergne, est directement concernée par une série de dispositions comme l’interdiction de l’épandage aérien de pesticides, la réduction de leur usage – cependant soumises à une harmonisation européenne –, et la baisse de de la consommation énergétique. En parallèle, la filière « bio » doit se développer pour passer des 3 % actuels à 20 % de la production agricole, grâce à des aides à la reconversion. Pourtant, une contradiction demeure à propos des OGM, pour le moment soumis à un moratoire, mais qui pourraient bien revenir dans les champs… au voisinage des cultures bio. Enfin, pour lutter contre la déprise agricole, la loi préconise dans son article 8 la « fixation par les collectivités territoriales d’objectifs chiffrés de lutte contre la régression des surfaces agricoles et naturelles ».
Le dernier point essentiel du Grenelle Environnement pour les collectivités territoriales concerne la gestion des déchets. L’Auvergne, selon Elisabeth Collange-Potron, connaît en effet un taux très supérieur à la moyenne de placement direct des déchets en décharge. La modernisation des outils de traitement est donc à l’ordre du jour, puisque 45 % des ordures ménagères devront être recyclées à l’horizon 2015, ainsi que 75 % des emballages ménagers et d’entreprise d’ici 2012. Les communes pourront d’ailleurs exonérer de taxe foncière les entreprises qui se seront raccordées à une unité de traitement des déchets couvrant au moins une partie de leurs besoins thermiques.
Incertitudes financières
Au chapitre des aides, l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) est en première ligne. « Ce n’est pas nouveau », commente Loïc Le Quilleuc, de l’ADEME Auvergne : « Nous finançons par exemple depuis vingt ans des diagnostics énergétiques sur les bâtiments. En revanche, le Grenelle apporte de la crédibilité à ces politiques. Sur l’éolien notamment, les pouvoirs publics sont passés de la condescendance au volontarisme et fixent désormais des objectifs chiffrés en matières d’énergies renouvelables. L’Etat s’est lui-même convaincu qu’il devait agir ! Même chose pour les plans climat territoriaux, qui ont obligé les collectivités à définir une politique de diminution des GES sur la base d’un état des lieux et avec un programme d’actions déterminé. Pour tout ce paquet énergie, le Grenelle est plutôt positif. » La difficulté tient davantage, selon Loïc Le Quilleuc, à la remise en cause des équilibres économiques : « Même si les transports sont la première source d’émission de GES, nous avons en France plusieurs constructeurs de niveau mondial, et il s’agit de ne pas en faire des “machines à chômeurs” en menant une lutte acharnée contre les véhicules particuliers… En revanche, quand on incite à l’amélioration énergétique des bâtiments, on fournit du travail aux entreprises françaises, et on achète des matériaux localement. »
La mise en œuvre financière du Grenelle, encore bien floue, a été chiffrée, selon une étude ministérielle, à 440 milliards d’euros sur la période 2009-2020, compte tenu de « l’impact à long terme d’un grand nombre d’engagements ». Mais quatre sénateurs, rapporteurs de la mission “Ecologie, développement et aménagement durables” du projet de loi de finances 2009, ont adressé en novembre 2008 des critiques très vives quant aux financements déjà annoncés. Selon eux, ce sont « les quatre cinquièmes du financement d’une des réformes les plus ambitieuses de la présente législature [qui] échapperont à l’autorisation budgétaire annuelle ». En effet, dans le premier plan triennal de 7,3 milliards d’euros, seuls 17% dépendront de crédits budgétaires, alors que 38% proviendront d’allègements fiscaux nouveaux et 45% de ressources affectées aux opérateurs ou de contributions de la Caisse des Dépôts.
Ces difficultés prévisibles ont sans doute provoqué un « effet d’entonnoir entre les différentes phases du Grenelle », pour reprendre les termes d’Elisabeth Collange-Potron. Objectifs revus à la baisse, décisions reportées, dispositions présentes au début du processus et aujourd’hui disparues des textes officiels… Reste que beaucoup de collectivités territoriales « jouent le jeu ». Pour évaluer leur implication, la DIREN a lancé un recensement des actions engagées en Auvergne, qui doit être bouclé en mars 2009. Certaines communes – Pont-du-Château par exemple – ont d’ores et déjà mis en place des programmes « développement durable » concrets et diversifiés.
(1) Extrait de l’article de Morgan Boëdec (Victoire Editions) publié le 7 novembre 2008 sur le site localtis.info
